“La tregua se va a romper. En algún momento pasará algo que la rompa. Así va a ser”. Steve Vigil no es un escéptico, no es de quienes opinan que detrás de todo lo que está pasando en El Salvador está el narcotráfico, ni de los que se obcecan en negar lo evidente: que desde que en marzo de 2012, cuando el gobierno trasladó a 30 líderes de la Mara Salvatrucha y el Barrio 18 de una cárcel de máxima seguridad a centros de menor rigor como parte de una negociación, los homicidios han bajado casi un 60 %. Ni siquiera es un pesimista. Pero insiste en que la tregua se romperá. Lo atribuye, en cierto modo, a la ley de la gravedad, a la volatilidad de las pandillas salvadoreñas, similar, dice, a la de las estadounidenses, con las que ha trabajado en programas de prevención y rehabilitación durante casi dos décadas.
No parece preocuparle demasiado. Su énfasis es otro: “La gente está prestando atención solo al tema de la tregua, y deberían ir más allá. Deberían pensar: ¿Qué quedará cuando se rompa?”
Vigil ha trabajado de cerca con pandilleros y expandilleros en California y en Washington D.C: desde 1991, vive en Nueva York y forma parte del TAGSPPES (Grupo Transnacional de Asesoramiento en Apoyo del Proceso de Paz en El Salvador), un grupo de expandilleros e interventores sociales estadounidenses que ha visitado varias veces el país centroamericano en el último año para evaluar el proceso que rodea a la tregua entre la Mara Salvatrucha y el Barrio 18, y para buscarle respaldos en Estados Unidos. Quiere que esto funcione. Pero cuando habló con El Faro el pasado octubre de 2012, en Washington, no veía que se estuvieran dando los pasos necesarios: “Hay quien todavía dice que lo que tenemos aquí es una tregua sin proceso. El Salvador no puede colocar toda su tradición histórica de violencia en los hombros de dos grupos de gente marginada, como son los pandilleros, y esperar que ellos solos la solucionen”, decía.
Cálculos optimistas apuntan a que El Salvador necesitaría invertir un mínimo de 1,200 millones de dólares en planes de reinserción durante los próximos años para poder dar empleo a las decenas de miles de pandilleros activos que hay en el país, pero de momento cuenta con menos de 100, provenientes de préstamos y donativos internacionales, para comenzar a tomar medidas inmediatas que consoliden en la sociedad en conjunto la idea de que el camino de la tregua tiene horizonte. La comunidad internacional con representación en el país parece decidida a apoyar, pero pide que el Ejecutivo abandone sus timideces y asuma públicamente el liderazgo en el diálogo con las pandillas. En las últimas semanas el gobierno de Mauricio Funes ha comenzado a dar señales de que busca institucionalizar la tregua, pero es incierto hasta dónde está dispuesto a llegar.
El proceso se encuentra en un cruce de caminos. Según Vigil hay que dar crédito a las pandillas por haber mantenido la tregua en pie casi un año sin apenas respaldo, pero sería una locura pretender que sigan haciéndolo solas. Asegura que una de las principales razones por las que en Los Ángeles se rompió la tregua que los Crips y los Bloods -las dos grandes agrupaciones de pandillas negras en California- acordaron después de los disturbios por el caso Rodney King en 1993, fue que el apoyo que se prometió desde diferentes sectores nunca vino. “Algunas comunidades de la ciudad fueron capaces de mantener la paz sin ayuda externa, pero esos casos tuvieron que ver más con acuerdos locales entre las clicas”.
“Es similar a lo que está ocurriendo en El Salvador. En Los Ángeles algunos no creían que la tregua fuera real, otros no la creyeron digna de apoyo, y eso contribuyó a que no durara tanto tiempo. En El Salvador necesitas llevar a todo el mundo a la mesa de discusión”, asegura. “Créeme: sin más soporte y transparencia, un solo evento aislado podría destruir la paz”.
Hay una extraña sintonía entre la advertencia de Vigil y las opiniones de Roberto Valent, el coordinador residente de Naciones Unidas en El Salvador. Valent no se esconde a la hora de avalar la decisión del gobierno de dialogar con los pandilleros y sostiene que cuando uno combate la violencia, tiene que hablar con todos los actores de la sociedad, “no solo con los buenos, sino también con los que generan violencia”. “¡Aquí hemos descubierto que el agua es húmeda!”, dice, en referencia a la arriesgada maniobra del ministro de Seguridad, David Munguía Payés, gestor de la tregua. El secretario de seguridad multidimensional de la OEA, Adam Blackwell, ya señaló meses atrás en tono similar que el gobierno de El Salvador no había tenido otra opción que dialogar con las pandillas.
Sin embargo, Valent reclama más protagonismo gubernamental. “Si no hay institucionalización del proceso, lo que queda son solo tácticas”, advierte el representante de la ONU, que pide al Ejecutivo y al resto de actores nacionales una mirada de largo plazo. “Lo importante no es sostener la tregua, sino apuntalar el diálogo nacional que se ha logrado abrir sobre la generación de oportunidades para los jóvenes. Esta es una oportunidad para que se implanten políticas públicas, políticas sociales... La pregunta es cómo se institucionaliza una respuesta nacional, más allá de la labor de los señores Mijango y Colindres.”
Valent insiste: “Este es un esfuerzo de Estado y yo no tengo todavía el cuadro completo de cómo se ha diseñado ese esfuerzo”. No se refiere a la falta de explicaciones del Ejecutivo sobre cómo se gestó el acuerdo inicial, sino al lento, y por momentos confuso, camino hacia la creación de un andamiaje institucional para sostenerlo.
La fábrica de empleos
Casi un año después del inicio de la tregua, la primera pieza visible de ese andamiaje son los Municipios Libres de Violencia -popularmente conocidos como “municipios santuario”- lanzados en enero de 2013 tras un nuevo acuerdo entre pandilleros, gobierno nacional y alcaldías. Los mediadores, Raúl Mijango y Fabio Colindres, aseguran que es el inicio de “la segunda fase” de la tregua: a cambio del compromiso de las pandillas de no delinquir e incluso entregar sus armas en 18 municipios -de momento solo se conoce el nombre de cuatro de ellos: Ilopango, Quezaltepeque, Sonsonate y Santa Tecla-, el gobierno y las alcaldías han prometido impulsar en esos mismos lugares políticas sociales y planes de reinserción laboral de pandilleros y expandilleros.
Salvador Ruano es el alcalde de uno de los 18 municipios, Ilopango, y a diferencia del Ejecutivo sí ha aceptado públicamente que el diálogo directo con pandilleros forma parte de su estrategia local de seguridad. Desde que llegó al cargo en marzo de 2012 ha estado en negociación constante con las clicas del Barrio 18 y la Mara Salvatrucha en su municipio y ya tiene en ejecución pequeños proyectos de inserción laboral para pandilleros: ha contratado esporádicamente a pandilleros -con fondos públicos y sin pedir autorización a los mediadores, al Ejecutivo o a su partido, Arena- para realizar labores de bacheo y limpieza de calles; ha organizado talleres de formación profesional; compró un horno y ha logrado que pandilleros de la clica Tiny Locos del Barrio 18 administren una panadería en la colonia San Bartolo novena etapa, históricamente bajo control pandilleril y una de las más violentas del país.
Hoy, parado ante dos periodistas en mitad de un parque de esa colonia, a solo una cuadra de la panadería, Ruano se muestra optimista con el proceso y satisfecho de contar, finalmente, con el respaldo público de las autoridades del gobierno y de su propio partido. Pero resume en tres frases su principal preocupación: “El gobierno y los mediadores hablan de que hay 72 millones para esto (de los municipios santuario), pero yo los proyectos los estoy haciendo con presupuesto municipal, no vaya a ser que luego ese dinero no llegue. Yo no puedo prometer a los pandilleros algo y después no cumplir. Ahí es mi vida la que está en juego”.
Cuatro guardaespaldas vigilan las esquinas del parque como si estuvieran en territorio enemigo. Los líderes de la Tiny Locos están sin embargo a pocos metros de Ruano, charlando con un empleado municipal a la espera de saludar al alcalde. Al cabo de unos minutos, Ruano, cuerpo redondo, poca estatura, pelo escaso, se acerca a los pandilleros, estrecha la mano del palabrero de los Tiny Locos y le habla por su apodo: “Qué hubo, Triste, ¿cómo va todo?”
Las dudas de Ruano sobre el dinero con el que contará o no para cumplir sus promesas al Triste y al resto de pandilleros del Barrio 18 y la MS-13 con los que se está reuniendo ilustran el rasgo de improvisación que, como señalaba Valent, sigue teniendo el proceso de apuntalamiento de la tregua. Y ese no es el único problema: el asunto de fondo es que una panadería como la de Ruano puede ayudar a calmar la impaciencia de aquellos pandilleros en las calles que durante el último año hayan asentado la idea de que solo sus líderes en las cárceles han logrado beneficios con la tregua (traslados, la retirada de la Fuerza Armada de los registros de entrada y salida, la ampliación de horarios de visita, la autorización de recibir comida del exterior...), pero iniciativas de esa dimensión no bastarán para sostener una solución a largo plazo.
En una exhibición de sinceridad en medio de la campaña propagandística que está rodeando el lanzamiento de los municipios santuario, el viceministro de Seguridad, Douglas Moreno, principal responsable de la estrategia de prevención y reinserción del Ejecutivo, explica que las acciones de Ruano y el resto de alcaldes van a desarrollar en los próximos meses son “medidas de contención” mientras llegan “soluciones mayores”.
Desde su primer comunicado conjunto tras el arranque de la tregua, la MS-13 y la 18 han reclamado oportunidades de trabajo y estudio para sus miembros, y aún hoy condicionan públicamente el posible cese de las extorsiones -el delito de mayor impacto en las comunidades populares de El Salvador, después de los homicidios- a que se les garanticen vías legales de subsistencia. Pero en un país en el que el 50 % de la población urbana carece de empleo formal, ¿cuánto dinero hay que invertir para conseguir trabajo a los más de 50 mil pandilleros existentes? Es imposible saberlo, y no solo por el amplio margen de error que permiten las erráticas cifras oficiales dadas por el ministro de Seguridad, quien en el último año ha hablado indistintamente de la existencia de entre 60 mil y 100 mil pandilleros. Los mediadores, Munguía Payés y otros defensores de la tregua han explicado en repetidas ocasiones que este es un proceso sin hoja de ruta, que este camino se va abriendo sobre la marcha. Y sin hoja de ruta, no hay presupuesto posible.
Aun así, ilusionados por a ventana de oportunidad que la tregua abre para la puesta en marcha de nuevas políticas sociales, los economistas William Pleitez, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y Roberto Rubio, de la Fundación Nacional para el Desarrollo (Funde), ambos miembros hoy de la Fundación Humanitaria, encargada de atraer a empresarios al entorno de la tregua, hicieron a inicios de 2012 un ejercicio para estimar cuánto le costaría al país reinsertar en la vida productiva a 100 mil pandilleros. Tomaron esa cifra por ser la que la MS-13 y el Barrio 18 dieron por buena en su comunicado tras la tregua. Los cálculos de Rubio y Pleitez están muy lejos del rigor científico, pero sirven al menos para dimensionar el reto que enfrenta el Estado:
“Imaginamos una especie de mini Plan Marshall”, explica Rubio. “Calculamos cuánto costaría crear 5,000 empresas con un promedio de 20 empleados cada una, anotamos una inversión de 120 mil dólares en cada empresa para maquinaria y asignamos valores gruesos a los insumos, costos fijos, etcétera, que en un escenario real obviamente variarían según la actividad de la empresa... El total de lo que habría que conseguir son 600 millones de dólares. Pero la idea es que estas microempresas funcionen en ciudadelas, como en complejos industriales: el acondicionamiento de las zonas en las que estarían, el costo de la infraestructura, los costos de capacitación, los estudios de mercado... Hablamos de otros 600 millones. Eso nos dejaba un proyecto que costaría 1,200 millones en un período de 5 años.”
La cifra empequeñece los 72 millones que esperan Ruano y sus colegas alcaldes. Una iniciativa de esta envergadura -cuatro veces el FOMILENIO II- supondría un desembolso, con fondos del Estado o donaciones internacionales, de 240 millones de dólares al año, un 1 % del Producto Interno Bruto (PIB). Rubio insiste en enfocarlo desde otro punto: “Un proyecto productivo como este, funcionando, puede llegar a generar unos 432 millones de dólares en cinco años, 2 puntos del PIB”, argumenta. “Si tenemos en cuenta que la violencia nos cuesta en El Salvador 11 puntos del PIB al año, según datos de PNUD, salimos ganando. La cuestión es que si la sociedad quiere entrar en serio en la reinserción, con o sin la tregua, no hay excusas para no hacerlo. Un programa de este tipo reactivaría la economía, al mismo tiempo que combatiría la marginación”.
Pleitez y Rubio han compartido estos números con el resto de la Fundación Humanitaria, con otros economistas, con la cúpula de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades), con representantes de cooperación y con el gabinete de Seguridad. “Todos lo vieron factible”, dice Rubio. “Pero en este momento las prioridades no están ahí. A duras penas se está sosteniendo la tregua en un contexto de crisis internacional. La atención está puesta en dar respuestas más inmediatas.”
¿Dónde están los empresarios?
En abril de 2012, pocas semanas después de que El Faro revelara la negociación del gobierno con la Mara Salvatrucha y el Barrio 18, el presidente Funes llamó a un Acuerdo Nacional por la Seguridad y el Empleo, en evidentemente respuesta a la tregua. En las semanas siguientes se reunió por varias horas con el cuerpo diplomático destacado en el país y les solicitó fondos para programas de prevención y reinserción. Convocó a representantes de la empresa privada y les pidió inversión y apertura a dar trabajo a jóvenes en riesgo y expandilleros. Invitó a los directores de una treintena de medios de comunicación y les pidió su ayuda para consolidar la tregua. Habló con rectores de universidades, con líderes religiosos, con oenegés especializadas en prevención de la violencia...
“Habíamos iniciado un camino para hacer sostenible esto, pero no teníamos fondos”, explica Jaime Miranda, viceministro de Relaciones Exteriores encargado de la cooperación internacional, acerca de aquella serie inicial de contactos. “Y tampoco teníamos claro todavía para qué queríamos esos fondos. En realidad, esto de la tregua nos tomó por sorpresa a la mayoría en el gobierno, y aún hoy la forma de afrontarlo no está definida.”
La respuesta de los diferentes sectores al llamado del presidente ha sido lenta. Roberto Valent destaca la falta de involucramiento de los actores nacionales: “Conozco y puedo decir lo que está dispuesto a aportar a este proceso la cooperación internacional, pero también sería interesante incorporar a la empresa privada, al gobierno...”, dice. “En concreto, no puede haber un Acuerdo Nacional por la Seguridad y el Empleo sin toda la empresa privada”, dice. Y enfatiza la palabra “toda”.
Precisamente para lograr la difícil tarea de acercar a la tregua al sector privado salvadoreño, que se debate entre considerar este proceso obra de unas pandillas en las que no confía o de un gobierno en el que confía incluso menos, se creó en mayo la Comisión Humanitaria, apadrinada por el entonces nuncio Apostólico, Luigi Pezzuto, e integrada por algunos de los empresarios más relevantes del país, como Francisco de Sola o Elena de Alfaro. La Comisión la encabeza un hombre conciliador, conocido en todo el país por su larga gestión al frente de Fusades y sobre el que es muy difícil escuchar algo negativo en las élites de El Salvador: el empresario ganadero Antonio Cabrales.
Nueve meses después de su creación, sin embargo, no parece que la Comisión haya tenido logros concretos. Personas vinculadas a la tregua, como Mijango o el viceministro Douglas Moreno, se muestran aun así satisfechas y destacan que, al menos, ha habido en algunos empresarios del país un cambio de discurso acerca de la reinserción de pandilleros, que antes era un tabú, y acerca de la necesidad de invertir en mejoras del sistema carcelario.
El pasado miércoles 23, ese cambio de discurso tuvo su máxima escenificación durante la firma de los estatutos que pretenden –el proceso legal todavía no ha concluido- convertir a la Comisión en una Fundación Humanitaria con atribuciones para recibir fondos y ejecutar proyectos.
En la sede de Fusades, considerado durante 25 años el principal tanque de pensamiento económico y jurídico de la derecha salvadoreña, y ante una audiencia en la que destacaba la presencia de hombres y mujeres históricamente ligados a Arena, como Elizabeth de Calderón, esposa del expresidente Armando Calderón Sol; María Eugenia Brizuela de Ávila, ministra de Relaciones Exteriores cuando el gobierno de Francisco Flores lanzó en 2003 el Plan Mano Dura, o el mismo Carlos Quintanilla Schmidt, vicepresidente de la República en la administración Flores, Antonio Cabrales reclamó más atención sobre los presos: “Hay 400 mil personas dependientes de nuestros reos, que viven en la pobreza”, dijo, y reivindicó su compromiso con el sostenimiento de la tregua pese a sus defectos: “Debemos admitir que el proceso de la tregua ha sido imperfecto en muchos aspectos, pero es una realidad y nos brinda la oportunidad de detener el sangramiento de nuestra juventud”, dijo en un salón en el que es poco probable que alguien hubiera llamado en público antes “nuestra juventud” a los pandilleros de la MS-13 y la 18. Todos los presentes le aplaudieron, incluidos el ministro y el viceministro de Seguridad y una docena de embajadores latinoamericanos y europeos.
En un discurso en el mismo acto, el nuncio Luigi Pezzuto se unió con una firmeza inusitada al grupo de los que exigen que el gobierno tome abiertamente las riendas del proceso: “Ya no queda nada por analizar de este proceso. Sabemos de su fragilidad. Yo he informado a Roma de esa fragilidad. Pero cuando algo es frágil, se fortalece. Este proceso es viable si se institucionaliza, y aquí hay una parte gubernamental que se debe asumir. Pienso que ya se tenía que haber hecho, pero si no, que se haga lo más pronto posible”, dijo. “¿Dicen que hay aspectos oscuros en este proceso? La institucionalidad llevaría a la transparencia.”
Falta por ver qué impacto tendrá la nueva Fundación, en cuya junta directiva estarán, junto a Cabrales, De Sola y De Alfaro, el economista Roberto Rubio, el columnista Paolo Lüers, el empresario Alejandro Bellegarrigue, el exvicepresidente Quintanilla Schmidt y Fidel Chávez Mena, excanciller del país y por años abogado de la aerolínea TACA. “La empresa privada del país se está moviendo muy poco en este tema”, admite Rubio. “Hay reacciones, ofertas de apoyo, pero son todavía casos aislados. Claro que... hay que tener en cuenta la confianza que hay entre la empresa privada y el gobierno”.
Es decir, la poca confianza. El presidente mantiene desde que llegó al cargo tensas relaciones con los principales representantes de la empresa privada del país. Y también están los recelos ideológicos, a pesar de que hay alcaldes del partido Arena metidos de lleno en apoyo al proceso: “Conozco a empresarios que están dispuestos a ayudar, pero no quieren que se sepa”, dice un diplomático europeo, que pide ocultar su nombre por prudencia política. “El de la tregua es un tema sumamente partidario; a empresarios de derecha no les gusta la idea de dejarle a la izquierda una buena evolución de esto, porque lo pueden utilizar en su campaña”, dice.
“Es cierto que la velocidad a la que ha avanzado la Comisión no es la deseable, pero hay que entender que los que la formamos no tenemos más recursos que nuestra voz y nuestros contactos”, se excusa Rubio, que confiesa la informalidad que las reuniones del grupo han tenido hasta ahora -no hay actas, ni sus integrantes tienen tareas específicas asignadas- y su dependencia de Cabrales como enlace único con los mediadores y el gobierno, a través de su estrecha amistad con Fabio Colindres. “La comisión no sabía, por ejemplo, que venía lo de los municipios santuario, y por eso Paolo (Lüers) y Toni (Cabrales) fueron a los medios de comunicación para reaccionar al anuncio. Sí nos avisaron, por ejemplo, de que otras pandillas se iban a unir al proceso”, dice.
Valent complementa con cierto grado de autocrítica, puesto que William Pleitez ha sido parte de la Comisión en representación del PNUD. “La Comisión Humanitaria tendrá que tener objetivos más claros y metas definidas”, dice. 'Para mí, debería focalizarse en la incidencia”, agrega. Aun así, cuando se le pregunta si el trabajo de la comisión ha sido demasiado lento teniendo en cuenta las necesidad de sumar apoyos que tiene el proceso, él replica con fuerza: “La comisión humanitaria no está mandatada a trabajar rápido. ¡El que tiene el mandato de trabajar rápido es el Estado salvadoreño!”
En busca de los 72 millones
Si la orientación que se da a los fondos públicos sirve para medir el compromiso de un gobierno con ciertas políticas o áreas de acción, cabría pensar que pese a las promesas hechas a la sociedad -incluidos los pandilleros- la prevención y especialmente la reinserción, la gran novedad de las nuevas estrategias de seguridad pública, no son objetivos prioritarios del Ejecutivo. Douglas Moreno admite que el radical cambio de estrategias impulsado por este gobierno desde la llegada de David Munguía Payés al Ministerio de Seguridad no se refleja en el presupuesto general de la República de 2013. “No todavía”, dice.
Pero el viceministro quiere demostrar que el presupuesto general arroja una percepción equivocada. “Veo esto como un proceso. En la primera fase hay que consolidar el giro en las estrategias, lograr la claridad necesaria, alcanzar más precisión al medir cuánto vamos a necesitar, pero vamos en camino a reformular los presupuestos alrededor de este tema. Mientras tanto, dependemos de cooperantes y organismos internacionales.”
Sobre la mesa de su sala de reuniones despliega una pequeña montaña de documentos y los recorre uno por uno para explicar el trabajo que ha realizado junto a su equipo desde que en febrero de 2012 salió de la Dirección General de Centros Penales y el presidente Funes le encargó el viceministerio y la coordinación de un gabinete de prevención. Asegura que, por primera vez, El Salvador tiene ahora una estrategia de prevención de la violencia basada en indicadores reales, en objetivos medibles y que incluye lo que los técnicos denominan “prevención terciaria”, ya que busca prevenir la reincidencia, y comúnmente se conoce como reinserción.
Entre el legajo hay dos informes, uno eleborado por el BID y otro con el sello del Fondo para el Logro de los Objetivos del Milenio, que mapean los proyectos de prevención ejecutados en el país durante los últimos cinco años. Concluyen que, por deficiencias conceptuales, los resultados reales de casi todos esos proyectos son imposibles de medir. “Son pocas las instituciones que cuentan con información consolidada que avale los resultados que dicen obtener”, se lee en la primera conclusión de uno de ellos, fechado en marzo de 2012. En la práctica, eso significa que es difícil, por decir poco, saber si fueron o están siendo todavía una pérdida de tiempo y de decenas de millones de dólares, si sirvieron en alguna medida o por qué funcionaron o fracasaron.
Moreno asegura que corregir esa deriva es su primer objetivo. “Hemos tratado de elaborar un plan sensato, que ya cuenta con el respaldo absoluto del presidente”, dice. La primera fase del plan contempla la creación de un Parque de Inserción Laboral en el Distrito Italia del municipio de Tonacatepeque, que funcionaría como una pequeña zona franca y se financiaría con un préstamo de la cooperación italiana por 5.5 millones de dólares sin intereses, pagaderos a 26 años y con 16 años más de gracia, técnicamente casi una donación. “Ahí queremos generar mil empleos, de los cuales dos tercios serán para jóvenes pandilleros en proceso de reinserción, jóvenes en alto riesgo, y adultos desempleados de la zona. La intención es que sea un espacio de integración”, explica Moreno, con base en el borrador de anteproyecto de ley que ya tiene elaborado.
Al mismo tiempo, el Viceministerio ha puesto en marcha un proceso similar al de los municipios santuario pero más planificado y que está operando con un perfil noticioso mucho más bajo. El miércoles 30, en un salón del Ministerio de Seguridad, se firmó una carta de entendimiento para crear el primer Gabinete Metropolitano de Prevención, que incluye a los 14 alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador, y a los siete de la red de municipios del departamento de San Salvador, que a partir de ahora aplicarán ciertas estrategias de forma coordinada y bajo lineamientos del viceministerio.
En la práctica, la diferencia entre los 21 municipios de esta iniciativa y los Libres de Violencia o santuario es casi nula. Ilopango, Quezaltepeque y Santa Tecla están en ambas plataformas, y Sonsonate ya ha creado con cinco municipios colindantes y en coordinación con el Viceministerio una red similar al Gabinete Metropolitano. Todos estos municipios planean poner en marcha durante los próximos años planes de reinserción similares a los que prometen los municipios santuario, y se van a financiar de hecho con los mismos fondos: 74 millones de dólares provenientes de cooperación internacional que se administrarán según directrices acordadas por los donantes o prestantes y el Viceministerio de Seguridad. Los 72 millones que espera Salvador Ruano y los 74 que planea invertir Moreno son los mismos.
Ese dinero no irá solo a los municipios, no se enfocará solo en pandilleros o expandilleros y no lo administrarán, por lo general, los alcaldes. Además de programas localizados en los municipios santuario, de esos 74 millones saldrán el Parque de Inserción Laboral, programas de trabajo en prisiones o programas de apoyo a las víctimas de las pandillas, entre otros muchos. Incluso, hay dinero reservado para crear cuatro orquestas penitenciarias en otras tantas cárceles del país, como parte de las estrategias de rehabilitación.
¿De dónde provienen los fondos? Moreno hace un recuento rápido: “25 millones de Estados Unidos a través de USAID para invertirlos durante cinco años, 15 millones de un préstamo total de 45 firmado con el BID también para proyectos de largo plazo, 22 millones de un préstamo de Alemania destinados al programa “Convivir”, que forma parte de su plan quinquenal, alrededor de 7 millones de la Cooperación Italiana, 1 millón donado por la Unión Europea para proyectos de entre uno y tres años, 1.5 millones donados por el Banco Mundial para formación...” Las cifras coinciden con datos obtenidos del Viceministerio de Cooperación, y corresponden, en su mayoría, a préstamos que deben pasar todavía por la aprobación de la Asamblea Legislativa y cuya ejecución se prevé durante varios años.
Un informe elaborado por Naciones Unidas por solicitud del gobierno y fechado el 13 de noviembre del año pasado, recoge también parte de estos fondos en gestión y analiza en qué porcentaje van encaminados a prevención, persecución del delito, rehabilitación y fortalecimiento institucional. Los resultados son reveladores: en el campo de la cooperación sí es evidente el aumento porcentual de los fondos destinados a rehabilitación. Solo un 0.7% de los fondos que estaban en ejecución el año pasado iban destinados a este rubro. En los fondos en etapa de gestión, para ser ejecutados de 2013 en adelante, el porcentaje para rehabilitación se dispara al 28.9%.
Jaime Miranda confirma que, sobre todo en la segunda mitad de 2012, se hizo evidente una lenta respuesta positiva de países europeos y organismos multilaterales, interesados o dispuestos a apoyar el Pacto por la Seguridad y el Empleo propuesto por Funes y el giro político a favor de planes de reinserción, tanto de pandilleros como de otras personas en conflicto con la justicia. Roberto Rubio hace una lectura crítica: “Falta más apoyo del gobierno al proceso, no hay un apoyo decidido de la Iglesia en su conjunto, ni de los empresarios... la cooperación internacional parece tener más claro que nosotros mismos que esto es una oportunidad”.
El silencio de Funes
Hasta cinco diplomáticos consultados aseguran que, efectivamente, consideran este proceso una oportunidad para el país y desean apoyarlo, aunque algunos de ellos no ocultan cierto temor por el precio político que puedan pagar sus países si apoyan de forma explícita la tregua y de alguna manera fracasa. Un alto diplomático europeo lo resume de manera gráfica: “Me preocupa involucrarme y que esto nos explote en la cara”. Otro muestra un artículo de la revista Oxford Analitics enfocado en la poca transparencia del proceso y confiesa que aún le preocupa lo que se pueda esconder detrás de la buena volutad expresada por los líderes de la MS-13 y el Barrio 18: “El riesgo de que las pandillas aprovechen la tregua para fortalecer sus estructuras está ahí”, remarca.
“Aquí no hay nada escondido”, responde el subsecretario de la OEA Adam Blackwell cuando se le pregunta por la posibilidad de que la MS-13 y la 18 tengan una agenda oculta, o del supuesto involucramiento del narcotráfico, que insisten en dar por probado, aunque sin aportar evidencias, religiosos como el padre Antonio Rodríguez o columnistas como Carlos Ponce, de El Diario de Hoy. “¿Crees que pondría en juego mi prestigio, y el nombre del secretario general de la OEA, si no estuviera completamente seguro de que no hay nada detrás de la tregua?”
El representante de la Unión Europea en El Salvador, Stefano Gatto, tiene una visión más práctica: “Respecto a la amenaza de otros grupos criminales, sería especulativo hablar de qué hay detrás de esto (la tregua), pero al primer síntoma de que haya algo detrás la acción de la cooperación cambiaría radicalmente”, dice. “De hecho, esta puede ser una oportunidad para evitar precisamente que territorio salvadoreño caiga en manos de grupos que hoy por hoy tienen una acción limitada en el país”.
Pese a estos recelos, países como Alemania y España, que no prevén hacer aportes nuevos, han reorientado fondos ya comprometidos para enfocarlos en las nuevas prioridades de reinserción y trabajo con pandilleros que ha marcado el gobierno. Italia y la Unión Europea han ido más allá y han aprobado préstamos o donativos que financiarán planes de reinserción en el caso italiano y programas de formación y reinserción y de apoyo a víctimas en el caso europeo.
“No escondo que ha habido muchas dudas sobre la tregua en los meses pasados, pero como cooperantes con jóvenes no podíamos ignorar lo que estaba pasando ”, dice Gatto. “No quiero decir que apoyamos el proceso porque se puede interpretar de muchas formas, pero estamos atentos al desarrollo de las cosas para aprovechar la oportunidad que abre”.
Además, mientras otros países aceptan que tienen lineamientos para evitar que palabras como “tregua” o “maras” aparezcan en sus proyectos o en sus convocatorias de fondos, Italia y la Unión Europea han decidido no esconder sus programas bajo el amplio paraguas del “trabajo con jóvenes en riesgo”, que en El Salvador ha abarcado por años desde la construcción de parques en colonias marginales hasta los primeros esfuerzos por aplicar las delicadas estrategias de interrupción de violencia que desarrolla desde hace pocos años la alcaldía de Los Ángeles, en California. “Trabajaremos sin vetos, sin hacer distinciones entre unos jóvenes y otros. No solo trabajaremos con jóvenes en riesgo, sino también con aquellos que ya pasaron esa etapa”, dice Gatto, en referencia a los pandilleros.
En el extremo opuesto se encuentra Estados Unidos, que durante el último año ha enviado mensajes políticos contradictorios sobre su opinión frente a la tregua. “Si bien no tiene una actitud proactiva, Estados Unidos no ha puesto ningún obstáculo al Pacto por la Seguridad y el Empleo”, dice el viceministro Jaime Miranda. Aunque la embajadora Mari Carmen Aponte ha sido comedida al tomar distancia del proceso, que califica de “interno”, la designación por parte del Departamento del Tesoro estadounidense, en septiembre pasado, de la MS-13 como una Organización Criminal Transnacional se interpretó en San Salvador como un mensaje de guerra. “David Munguía Payés estaba muy preocupado, nos preguntó si esa designación iba a afectar a nuestra reorientación de fondos”, dice un diplomático español.
La tensión de Munguía Payés por este tema se puede intuir también en la respuesta pública que los líderes encarcelados de las pandillas dieron a la reciente advertencia hecha por el Departamento de Estado a sus viajeros, señalando a El Salvador como uno país peligroso para los turistas. El mensaje de las pandillas fue poco diplomático: “Si no va a ayudar, no obstaculice”. Y para que pudieran lanzarlo en una conferencia de prensa en el penal de Mariona el ministro tuvo que haber autorizado antes un amplio despliegue de recursos públicos en transporte, alimentación, autorización de traslados y permiso de acceso a la prensa. El Ejecutivo, como mínimo, dio su aval a ese mensaje.
En contraste, las donaciones para programas de prevención que Estados Unidos tiene comprometidas con El Salvador como parte del Asocio para el Crecimiento no se han visto alteradas y su vinculación con las estrategias gubernamentales de sostenimiento de la tregua no va a ser muy diferente a la que acaben teniendo los fondos de cooperantes europeos. Como muestra, el escudo de USAID figura junto a otros en un enorme cartel frente a la cancha deportiva que el alcalde de Ilopango, Salvador Ruano, construyó para los panaderos de la clica Tiny Locos. Parte de los fondos invertidos en esa cancha eran estadounidenses.
Stefano Gatto, que a diferencia de sus colegas no tiene reservas para hablar en público, también dice abiertamente lo que diplomáticos de países miembros de la Unión Europea solo reconocen fuera de grabación: “El gobierno está creando el andamiaje institucional para sostener el proceso, y eso es bueno, pero cuanto más se apropie el gobierno de lo que está pasando y lo incorpore a sus políticas de Estado, mejor. Eso nos facilitaría apoyar con más recursos.”
Un diplomático español se expresa en esa misma línea: “Todo sería más fácil si el presidente Funes saliera diciendo 'nos hacemos responsables del proceso y esto vamos a hacer'. Pero parece que eso no va a suceder.” Otro de los que no se permiten dar la cara, añade: “Los cooperantes no queremos imponer nuestras prioridades, sino apoyar las del gobierno de El Salvador, pero es difícil, porque la primera pregunta que te hacen cuando pides dinero a tu sede es ʻ¿cuál es la postura el gobierno salvadoreño?ʼ Al principio ni siquiera se sabía, pero finalmente se han presentado como facilitadores. De acuerdo: no están en contra de la tregua sino a favor. Pero la pregunta entonces es: si Funes está a favor, ¿por qué no asume el liderazgo en el asunto político más importante del país?”
Esa falta de una declaración pública es la que hace que países como España se estén enfocando en desarrollar “una estrategia de arbotantes”, que sostengan el proceso desde fuera pero no impliquen “apoyo político”, según expresiones usadas por sus diplomáticos. Es decir, no darán fondos para facilitar el trabajo de los mediadores, para organizar reuniones de las comisiones implicadas en el proceso, para hacer estudios de opinión pública o para sistematizar los avances. “Básicamente vamos a hacer lo que siempre hemos hecho: dar dinero para prevención”, insiste un funcionario español.
Varios diplomáticos coinciden también en que durante buena parte del año pasado les resultó difícil identificar a la persona que les serviría de interlocutora en lo referente al proceso de apoyo a la tregua. Explican que hubo meses en los que recibieron visitas separadas del negociador Raúl Mijango, del ministro Munguía Payés y del viceministro Moreno para solicitarles la gestión de fondos. “Ahora todo es más ordenado”, dice Stefano Gatto. “Notamos que a nivel del gobierno fue un proceso complejo, que tuvieron que buscar equilibrios internos, pero creo que hicieron la reflexión interna necesaria”. Un diplomático español es más explícito: “Sí, hubo tensión entre Douglas Moreno y el ministro por quién iba a hacerse cargo de los programas de prevención, cárceles... pero tengo la certeza de que al final hubo un acuerdo”. El viceministro de Cooperación, Jaime Miranda, cuando se le pregunta por esas tensiones internas en el gobierno, se limita a apuntar que desde noviembre “el trabajo entre el ministro y el viceministro de Seguridad es muy estrecho”. “Era una parte importante en la que había que avanzar para dar seguimiento a este proceso”, dice.
Otros detalles permiten intuir lentos avances en la institucionalización del proceso que rodea a la tregua. El ministro Munguía Payés ha llegado ya a estampar su firma junto a la de pandilleros de la Mara Salvatrucha y el Barrio 18 en las actas de declaración de los municipios santuario, y se frenó una entrega de armas de las pandillas programada para el sábado 19 de enero a la espera de que la Asamblea Legislativa apruebe una ley transitoria que regule ese tipo de procedimientos, algo que no le importó a nadie en el Ejecutivo hace ocho meses, cuando las pandillas hicieron su primer desarme simbólico.
Además, dirigentes del FMLN y Arena, los dos partidos con más poder en El Salvador, han expresado ya su intención de no obstaculizar el trabajo de los municipios santuario, y han incorporado a sus alcaldes al Gabinete Metropolitano. Adam Blackwell asegura que lograr un pacto político “más amplio” es la siguente prioridad. “Quiero que haya representantes de todos los partidos políticos en la mesa técnica de seguimiento a la tregua”, dice. Si el pacto con las pandillas se rompe, es posible, solo posible, que la noticia encuentre a todas las fuerzas políticas del país trabajando juntas por primera vez en una estrategia de seguridad.
Corrección:
En la versión inicial de este reportaje, publicado el 4 de febrero de 2013, se decía incorrectamente que Steve Vigil perteneció durante casi dos décadas a una pandilla en Los Ángeles, California. En realidad Vigil es oriundo del estado de Colorado y se trasladó a California a inicios de los 90 para asistir a la universidad. Allí se vinculó a la Coalición Nacional de Barrios Unidos, organización especializada en desarrollo comunitario y prevención de violencia. Lleva más de veinte años trabajando en estas áreas y en la rehabilitación de pandilleros en todo Estados Unidos. También ha trabajado por doce años con Naciones Unidas en programas de mantenimiento y consolidación de la paz en el sudeste de Asia y África Subsahariana.
