En el mundo de quienes vislumbran los aciertos y desaciertos de la seguridad pública, el chileno Hugo Espinoza Grimalt es una especie de gurú. La manera como expresó sus opiniones lo llevó a asesorar al Gobierno de la ex presidenta de Chile, Michelle Bachelet, en el campo de la seguridad, a tener voz en la conformación actual del cuerpo de policía civil de su país, Los Carabineros, y a participar en la construcción del sistema carcelario con el que Chile cuenta actualmente.

En un hotel de San José, Costa Rica, Hugo Espinoza nos comparte sus perspectivas sobre la importancia de las políticas públicas de seguridad para cualquier país, y los retos que afronta la región centroamericana en ese tema. Espinoza saca lecturas coherentes con la actualidad del istmo. Habla sobre cómo Centroamérica enfrenta una misma amenaza en cuanto al crimen organizado, habla de lo normal que es, entre tanta violencia, que la gente clame por militares y manos duras, y lo terrible que es pensar políticas públicas al calor de coyunturas apremiantes.

¿Podemos manejar un concepto universal de políticas públicas o depende de la realidad de cada país?
El concepto de políticas públicas es de reciente desarrollo en América Latina, y apunta básicamente a aquellas estrategias por las cuales los gobiernos dan respuesta eficiente y eficaz a las necesidades de la ciudadanía. Es cómo se responde en todos los ámbitos de necesidades, requerimientos y demandas que hace la ciudadanía. Hay varias definiciones, pero la que a mí más me satisface habla de cómo el gobierno da respuesta a las necesidades de la población con participación de la ciudadanía.

¿Participación al crearla o al impulsarla?
Todo el proceso. Todo. Toda política pública tiene cuatro grandes fases. La primera es la del diagnóstico detallado en cualquier área: salud, vivienda, seguridad ciudadana. Ese diagnóstico detallado consiste en definir las causas y efectos de esa área. Por ejemplo, en el área de salud, ¿hay mayores problemas de cardiacos? ¿De obesidad? Son las causas y efectos que provocan esos ámbitos. Dentro del diagnóstico, está también toda la oferta pública y privada para responder a esa demanda. ¿Qué es lo que en seguridad ciudadana, por ejemplo, está ofreciendo el estado con sus ministerios, policías, sistemas carcelarios, etcétera? ¿Y lo que está ofreciendo el ámbito privado con sus empresarios, oenegés, iglesia? Tiene que haber un diagnóstico preciso. Después está la generación de metas. Las políticas públicas no son solo declaraciones de buenos principios. “Vamos a resolver la intranquilidad de la ciudadanía”: esa es una declaración de buenas intenciones. No dice ni cuándo, ni a través de qué medios, ni qué metas se fijan. Así que la segunda etapa es la planeación de planes, estrategias y acciones. ¿Qué voy a hacer? ¿Cómo? ¿A través de qué iniciativas concretas? La tercera fase tiene que ver con los responsables y plazos, que normalmente se olvidan. Si vamos a resolver el problema de las drogas en el país, ¿quién lo hace? ¿Qué organismos? La cuarta etapa es la de mecanismos de seguimientos y evaluación. Porque las políticas públicas pueden tener cambios en el tiempo. Te aparecen delitos nuevos, técnicas nuevas, nuevos grupos. Por ejemplo, si en una política de seguridad aparecen los fraudes a través de internet, que no estaban hace diez años con la misma fuerza, eso implica que la política pública tiene que ser adaptable a los cambios y no una cosa rígida. Eso tiene que ver con seguimiento y mecanismos claros de evaluación, indicadores, índices, porcentajes. De tal manera que al término de un período se sepa cómo vamos. Y la última fase de una política pública es que debe tener un marco legal que le dé sustento. Si tú le vas a adjudicar responsabilidades a una institución, por ejemplo, la policía, esas responsabilidades tienen que ser en el marco de una institucionalidad legal, un marco normativo. Si hay que cambiar leyes o normas, se cambian. Nosotros, por ejemplo, tenemos que combatir el narcotráfico, y nuestros policías están autorizados por ley para infiltrar a esos grupos narcos, y deben operar detectives y policías encubiertos que en algunas ocasiones tienen que comprar y vender droga con dinero del Estado. Están autorizados por ley para hacerlo. Por ejemplo, tenemos que hacer escuchas telefónicas. Si no hay un marco legal, estás cometiendo algo ilegal, le estás vulnerando el derecho a las personas. En definitiva, esto debe dar cuenta de una política de Estado, que al menos tiene un consenso político básico. No que estén de acuerdo los de izquierda, derecha y centro en el 100%. Tiene que haber mínimos. Por ejemplo, necesitamos a la policía. ¿Hay alguien que esté en desacuerdo con eso? No, estamos de acuerdo. Por lo tanto, tenemos un primer consenso. Segundo consenso: la seguridad es tarea de todos, es de la policía, del gobierno, del parlamento, de la sociedad organizada, de los empresarios, de los privados, de la iglesia. Por ejemplo, en Chile, estos dos consensos ya nadie los discute. Entonces, esa política pública de seguridad ciudadana tiene que estar bajo una política de Estado que tiene un sentido de largo plazo. En el caso nuestro, han pasado unos cuatro presidentes, y la política de Estado se ha mantenido. Si tú comparas la política pública del presidente Lagos, que era socialista, y la presidenta Bachelet, que también era socialista, eran más o menos parecidas. Pero vino alguien de derecha, y su política pública, que se llama “Chile seguro”, es más o menos el 75% de lo que tenía antes. Yo no creo en eso de que no se puede tocar la política pública. Se puede tocar. Por algo fue elegido ese nuevo gobierno. Pero hay directrices generales que son inamovibles. Y así va engarzándose la política pública con una política de Estado que tiene una permanencia en el tiempo y responde a consensos básicos, mínimos.

Pero para todo eso es fundamental una madurez política.
Sin duda. Sin duda.

Entonces, ¿se podría aplicar eso al caso centroamericano?
Lo básico es que en Centroamérica se están enfrentando a una amenaza que es la misma. Tienen sus variaciones, pero los Zetas están en Honduras, en México, están aquí y allá. El crimen organizado es la misma amenaza. Por tanto, si el  objetivo es el mismo, eso permite que las políticas públicas sean bastante más homogéneas. Yo creo que lo que se requiere es generar mecanismos de articulación de cooperación multilateral. Creo que, dado que la amenaza es tan alta y está desarticulando a los propios Estados y poniendo en cuestión a la democracia, muchos centroamericanos deben estar esperando que vuelvan los militares o las manos más duras, porque parece que los gobiernos no fueron capaces de responder ante esto y algunos los califican de Estados fallidos. Si esa amenaza es tan grave, si se tiene un diagnóstico tan parecido, hay que echar mano de la cooperación. Nosotros (los chilenos), con Argentina, solo nos parecemos en que hablamos español, en lo demás somos totalmente distintos. Aquí no. Aquí hay más similitud. Pero acá aparecen propuestas concretas en el área ciudadana cuando hay campañas. He visto planes y programas en Panamá y en Costa Rica, pero hay una diferencia entre el programa de campaña y el programa de la gestión de gobierno. Yo creo que no se ha logrado articular una política pública de seguridad ciudadana para los gobiernos.

¿Por qué no?
Eso tiene que ver con factores políticos. Hay mayores urgencias. Cuando llegan al gobierno se dan cuenta de que hay necesidad de resultados para la próxima campaña. Entonces no hacen planes que demoran ocho o diez años sino que se buscan resultados “para mañana”. Por eso hay más represión, para dar la sensación de que se están haciendo cosas. Esa incongruencia entre la demanda política y la demanda de una política pública se da porque no tienen los mismos ritmos. Lo peor que le puede ocurrir a una política pública de seguridad ciudadana es que se discuta al calor de la coyuntura. Como requiere del consenso, eso no se va a lograr si estamos tironeándonos. Ese no es el mejor escenario para una política pública. No es lo mejor legislar al calor de la disputa política porque no se va a conseguir el consenso, que es el punto de partida.

Al calor de la coyuntura se pueden abandonar ciertos sectores a la hora de crear las políticas públicas. ¿Qué pasa si prevalecen, por ejemplo, las políticas públicas económicas sobre las de seguridad ciudadana?
Esa es una tendencia muy generalizada de creer que los problemas sociales se van a resolver solo con más crecimiento. En Chile ya nos dimos cuenta de que eso no es así. Básicamente es la teoría del “chorreo”, o sea, pensar que si al país le va mejor económicamente, vamos a llegar a un punto en el que va a “chorrear”, y eso le va a llegar a los de abajo. Eso no es verdad. Nosotros llevamos 20 años y nunca ha “chorreado”. Hemos tenido años de crecimientos del 7%, 8%, 10%. El promedio de los 20 años es del 5%, y no ha “chorreado” nada. Los ricos se han hecho más ricos. Y si no es porque focalizamos las políticas y el gobierno privilegia a los más pobres, no les llega. El neoliberalismo da la idea de que cree en esa teoría y que por tanto hay que privilegiar el desarrollo económico y el papel del empresariado, pero eso solo opera en el papel. Al menos a nosotros, eso no nos funcionó. Es cierto, el motor de un país en desarrollo es que tenga un desarrollo económico. Tampoco se trata de joder a los empresarios. Los empresarios deben hacer su trabajo, que es crear empleos, industria, riquezas. Pero es una falacia pensar que el puro desarrollo económico va a significar mejoramiento de las condiciones de las otras políticas públicas. Por ejemplo, en el área de salud, en Chile creamos un plan especial que se llama AUGE, que garantiza las 50 patologías más importantes en Chile. Si a ti te da un ataque al corazón, tú tienes garantizado todo tu tratamiento a cero pesos. El sida está dentro del AUGE, al igual que la operación de cáncer de mama, de próstata, la epilepsia. Fueron miles de millones de dólares los que invirtió el Estado y lo financiamos todos los chilenos.

Supongo que esa política pública en salud requirió de una estructura integral para su creación y para poder impulsarla. ¿Cómo garantizamos que una política tenga una coordinación interinstitucional?
La integralidad consiste en abordar todo el proceso, que incluye la prevención, donde va todo lo social, lo relacionado a la familia, a lo comunitario. Después está lo situacional, que tiene que ver con los espacios y sus características. Y luego está lo comunitario, que es el papel del barrio. Ahí está la prevención, pero lamentablemente la prevención nunca llega al 100% de la población. Si fuera así, no tendríamos delitos. Pero así ha sido desde los orígenes de la humanidad. ¿Quién fue el primer parricida?

¿Caín?
¡Claro! Él fue el primero. Mató a su hermano. Y desde entonces ha habido delitos. Hay algunas personas a las que esa política de prevención no les hace efecto. Y yo creo que van a pasar 2,000 años más y va a seguir siendo así. Hay gente que piensa que no va a trabajar 30 días para ganar 200 dólares si se los lleva en dos robos. Eso significa que no hizo efecto la prevención. ¿Entonces qué hay que hacer? Hay que reprimirlo, aunque suene feo. Para eso están las policías. Y si tú investigas y detienes al delincuente, lo llevas al tribunal para aplicar la justicia y después lo llevas a la cárcel para cumplir, además, con la tarea de rehabilitarlo. O sea, hay un circuito: prevención, control, sanción y rehabilitación. Todos se influyen entre sí. Si la prevención es mala, va a haber más delitos. Si las policías no hacen bien su trabajo, va a haber impunidad y la justicia va a ser corrupta y las cárceles van a estar llenas de presos. Entonces,  para esas áreas de las políticas públicas debe estar todo el país involucrado. En la prevención, están los colegios, la iglesia, el ámbito privado, las juntas de vecinos, los clubes deportivos. El control es básicamente labor de las policías, porque ni tú ni yo podemos disparar en la calle. A ellos, la sociedad les ha dado la función de controlar y reprimir legal y legítimamente. Si lo hacen bien, además, son socialmente aceptados. ¿Quién aplica la justicia? Tú no puedes aplicar justicia. Pero hay sociedades latinoamericanas que están tan cansadas de la impunidad que aplican la justicia por sus propias manos. En Perú, cuelgan a los delincuentes, los linchan. En México pasa lo mismo. Hasta llega la Policía para detenerlos. A mí me pone los pelos de punta esa violencia, la gente explota. Eso no puede ser porque es anormal, eso va en contra del principio de una convivencia democrática, no se puede permitir. Para aplicar justicia están los jueces. Entonces, en cada fase hay instituciones responsables. En la última está, además, la comunidad organizada, que es una de las características más recientes en las políticas públicas de seguridad. No puede haber una política pública ciudadana sin la participación de la comunidad. ¿Quién es el que mejor conoce un barrio? ¿Quién sabe dónde están los líderes, los espacios de mayor riesgo? ¡La gente que vive allí!

¿Hablamos de la cultura de la denuncia?
Es que eso no es participación ciudadana. Esa visión de la denuncia es la visión utilitaria de las policías. Esa es una parte ínfima de la participación comunitaria. La verdadera participación está en el diagnóstico de la política, en las metas, en el control, en el accountability (rendición de cuenta). ¿Ante quién se rinde cuentas? Ante la comunidad, ojalá que organizada.

Esa falta de organización en las comunidades centroamericanas, ¿puede ser un motivo por el que nuestras políticas públicas de seguridad han fracasado?
Absolutamente. En la exposición del Sistema de Integración Centroamericana (ponencia en la que Espinoza estuvo presente) nunca dedicaron un espacio a la participación de la comunidad, por muy mínima que fuera. Tampoco hubo mención al mundo académico, que es muy importante. El espacio académico-político es el mejor espacio para llegar a los consensos. No puede ser que se junte al jefe de la policía, al diputado y al ministro y que se pongan de acuerdo. Lo más probable es que no se pongan de acuerdo. Pero si los invitas a un encuentro, seminario o jornada convocada por la más prestigiosa universidad del país, centro de estudio u oenegé, ahí van a conversar de otra manera. El ambiente va a ser otro. Por lo menos, desde nuestra experiencia, eso ayuda. Nosotros tuvimos un año con un Foro de Expertos. Era una audiencia, una reunión enorme. Estaba la Policía, los detectives, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Hacienda, los académicos de izquierda, de derecha, de centro, la Iglesia. Todos, todos. Salió un gran informe, un diagnóstico y una propuesta en seguridad.

Eso nos lleva un poco a replantear el papel de la Academia.
¡Exactamente! Eso ha faltado también aquí. Yo echo de menos un rol un poquito más técnico-político, en el buen sentido de la palabra. Un sentido en el que engarcen los académicos con la generación de políticas públicas, porque si no, te quedas solo en lo puramente académico. Nuestra experiencia, no solo en la seguridad ciudadana sino también en el tema militar, que es mi otra especialidad, fue gracias al buen uso de los académicos. Los académicos tienen mucho que decir. Se les entregan proyectos para que investiguen, hacen encuestas, hay confrontación de ideas y se llega a los consensos.

¿Y el periodismo?
También. Nuestro periodismo ha ido convirtiéndose en los últimos tiempos en un periodismo más de investigación. Durante muchos años han estado dedicados básicamente al titular, a las declaraciones estrambóticas. O sea, sin mucha capacidad de investigación y de poner temas en el mediano plazo. Pero en el último tiempo, se ha levantado un área de investigación que es súper necesaria porque tiene un enfoque de control.  Por ejemplo, preguntarle al jefe de la Policía: “Oiga, usted recibió 25 millones para comprar un helicóptero, ¿por qué compró solo un helicóptero francés? ¿Tuvo más propuestas? El mismo helicóptero en Inglaterra es más barato”. Entonces, investigan eso y van más allá con un papel que ayuda a la transparencia. Al director anterior de Carabineros lo botó la prensa. No fue el partido de la oposición. Fue la prensa. La denuncia la hizo una periodista de un diario electrónico que se llama CIPER. Ya ha botado ministros, subsecretarios.

Usted fue parte de quienes impulsaron el actual sistema penitenciario en Chile. ¿Cómo se le asigna más peso a lo penitenciario que a la prevención, por ejemplo, dentro de una política pública integral de seguridad? ¿Cómo se logra eso?
¡Uf! Es muy difícil. La tarta del presupuesto fiscal es siempre la misma. De ahí se sacan pedazos para Salud, Educación, Seguridad, Obras Públicas. Todos compiten contra todos. Y siempre los presupuestos son inerciales, o sea que siguen más o menos lo mismo para el próximo año. Por ejemplo, el presupuesto de Justicia en Chile, y estoy seguro que también en Costa Rica o El Salvador, tiene un componente muy grande de salarios. Y tú no puedes tocar eso. Nosotros partimos con los presupuestos en general de los ministerios y el 66% o 70% eran salarios. Eso es inamovible. Quiere decir que me queda un pedacito de la tarta. En las cárceles tienes que alimentar a los presos, tienes que comprar medicinas, tienes que comprar nuevos vehículos. Ya del presupuesto del 100%, no más del 15% se puede mover para proyectos nuevos.  Tú puedes hacer modificaciones y pelear por más recursos para que ese pedacito de la torta sea más grande pero se lo estás sacando a otro. ¿A Educación? Imposible. ¿A Salud? Imposible.  Para nosotros, diez cárceles nuevas eran alrededor de 450 ó 500 millones de dólares. Estoy hablando solo de la construcción, no de equiparla o de contratar al personal. Para esas diez cárceles, necesitas a  5,000 nuevos funcionarios, tienes que formarlos y pagarles sueldo por 30 años y jubilación. Hay que comprarles zapatos, calcetines, gorras, uniforme, corbata, camisa de verano y de invierno. Van a ocupar computadoras, vehículos, comida. Todo eso te lo mide Hacienda.

¿Y de dónde sacaron tanto dinero si la tarta no daba para más?
El presidente Lagos tomó la decisión de hacerlo. Lo hizo exactamente después de que murieron 27 presos en un incendio. A los tres días, nos entrevistamos con él, el ministro de Justicia y el de Hacienda. Le hicimos una presentación de por qué se producían estos hechos. Le contamos del hacinamiento, de la situación de los funcionarios. Yo le dije: “¿Sabe, presidente? En las cárceles de Chile, hay funcionarios que están más presos que los presos. Como faltan tantos funcionarios, están saliendo cada nueve o diez días a su casa. Se quedan a dormir y comen en la cárcel. Y en esa misma cárcel, hay un preso que tiene salida cada fin de semana”. Él no se lo podía creer y me dijo que la situación tenía que cambiar. Así fue que convencimos al ministro de Hacienda.

Pero también hubo muchísimos sectores que se opusieron.
¡Absolutamente! Eso equivalía a unos ocho hospitales. La ministra de Salud, que era en ese momento la presidenta Bachelet, se oponía. Lo que nosotros detectamos es que al ritmo con que el Estado venía construyendo las cárceles, nos íbamos a demorar 25 años en construir diez cárceles. Y si lo hacíamos por la Ley de Concesiones, las podíamos construir en ocho años y gastábamos más o menos lo mismo. Y así fue que se construyó el sistema de cárceles, que no existe en otra parte del mundo. Hay una cierta prioridad de los gobiernos en materia de seguridad, primero, por las policías; después, por los tribunales; y al final están las cárceles. Eso pasa en Chile y en todas partes del mundo, exceptuando cuando hay una conmoción pública sobre el tema. Eso sucedió en España y tuvieron que hacer un plan de diez cárceles. Pero a la conclusión que yo he llegado es que si tú haces una cárcel, antes de inaugurarla ya va a estar llena. Nunca hay plazas disponibles.

Por eso la importancia de la rehabilitación.
Así es. Pero bueno, es muy difícil.

* Este especial se realizó con el apoyo de la Friedrich-Ebert-Stiftung, en San Salvador, El Salvador. El contenido es de exclusiva responsabilidad del autor y no refleja necesariamente el pensamiento de la Friedrich Ebert Stiftung. Se permite, previa autorización, la reproducción del contenido, en partes o completo, a condición de que se mencione la fuente.